Praca ma na celu określenie pożądanych rozwiązań modelowych
dotyczących planowania budżetowego.
Problematyka ta jest rozpatrywana przez pryzmat strategiczny i operacyjny,
gdyż wymaga podejścia kompleksowego i zintegrowanego, jak również wymaga
uwzględnienia czynnika czasu i zmian zachodzących w otoczeniu jednostki samorządu
terytorialnego. Podstawowym problemem, na jaki napotyka obecnie samorząd gminny, jest
kwestia szczupłości środków w stosunku do zgłaszanych potrzeb przez społeczność.
Całościowe spojrzenie bez ograniczeń czasowych uwalnia brak potrzeby natychmiastowego
zagospodarowywania wolnych zasobów publicznych poprzez rozszerzenie horyzontu czasowego
procesu planistycznego i brak konieczności ograniczania czasowego realizowanych zadań.
Tym samym daje to możliwość limitowania zadań w sposób rzeczowy, czasowy i finansowy
oraz większe możliwości aktywnego zarządzania finansami. Rozszerzony horyzont czasowy
procesu planowania pozwala dokonywać pomiaru prognozowanej efektywności oraz kosztów
związanych z realizacją poszczególnych zadań w sposób pełny, a nie wycinkowy w
przypadku stosowania zasady jednoroczności. Takie podejście uwypukla problem
odpowiedzialności za podejmowane decyzje i ich skutki w jednostkach samorządu
terytorialnego.
Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, w pracy przyjęto następującą
tezę badawczą - obecny system planowania budżetowego i realizacji budżetu w
jednostkach samorządu terytorialnego ogranicza możliwości poprawy efektywności
wykorzystania środków publicznych oraz nie sprzyja stabilizacji prowadzonej przez
nie gospodarki finansowej.
Jako cele badawcze uzupełniające, realizowane w niniejszej pracy
wskazano:
1. Określenie (diagnoza) obowiązujących procedur planistycznych i metod
planowania stosowanych obecnie w jednostkach samorządu terytorialnego (tradycyjnie
stosowanych i nowoczesnych).
2. Określenie przyczyn zahamowania procesu wdrażania nowoczesnych metod
planowania budżetowego w podsektorze samorządowym.
3. Opracowanie typologii procedur planowania budżetowego i budżetowania
w jednostkach samorządu terytorialnego.
4. Wypracowanie zintegrowanego modelu planowania budżetowego w
jednostkach samorządu terytorialnego.
W trakcie tych badań wykorzystano następujące metody:
- krytyczną analizę literatury przedmiotu krajowej i zagranicznej,
- metody statystyczne,
- techniki badań ankietowych oraz wywiadu bezpośredniego,
- analizę zjawisk i syntezę wyników.
W pracy posłużono się techniką ankietową oraz wywiadem.
Ankieta została skierowana do jednostek samorządu terytorialnego i miała na celu
ustalenie ogólnych procedur, stosowanych metod planowania i postulowanych zmian w
metodach planowania w jednostkach samorządu terytorialnego. Ankieta ta była adresowana
do jednostek samorządu terytorialnego trzech województw i miała charakter anonimowy
zarówno z punktu widzenia poszczególnych indywidualnych jednostek samorządu, jak i
przestrzennego, zgodnie z życzeniem respondentów. Po zakończonych badaniach oraz ich
przetworzeniu przeprowadzono analizę techniką wywiadu w wybranych 46 jednostkach w celu
potwierdzenia wyników badań ankietowych oraz wypracowania postulatów w zakresie modelu
planowania budżetowego.
W pracy oparto się na ogólno dostępnych publikacjach polskich i zagranicznych. W
szczególności wykorzystano zwarte publikacje naukowe z zakresu finansów, finansów
publicznych, finansów samorządowych, zarządzania i zarządzania strategicznego,
polityki gospodarczej, prawa oraz naukowe wydawnictwa ciągłe i konferencyjne z zakresu
finansów samorządowych, finansów, zarządzania strategicznego. Wspomagano się
również aktualnie obowiązującymi przepisami prawnymi, regulującymi: funkcjonowanie i
gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego. Wykorzystano ponadto
materiały statystyczne GUS w zakresie kształtowania się dochodów gmin, materiały
sprawozdawcze Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz Ministerstwa Finansów. Odrębnym
źródłem informacji były przeprowadzone badania ankietowe oraz wywiady bezpośrednie w
zakresie stosowanych procedur i metod planowania budżetowego w jednostkach samorządu
terytorialnego.
Praca została przygotowana zgodnie ze stanem prawnym na dzień 31
października 2006 r. Zaprezentowane w opracowaniu informacje oraz wyniki badań obejmują
lata 2005-2006.
Przeprowadzone badania mają charakter teoretyczno-praktyczny. Efekty
mogą znaleźć praktyczne aplikacje w gospodarce finansowej i zarządzaniu jednostkami
samorządu terytorialnego. Wyniki ankiety oddają ogólny stan i zaawansowanie jednostek
samorządowych w zakresie stosowanych metod planowania i budżetowania. Wypracowany model
zmian w procedurach planowania budżetowego może mieć zastosowanie w praktyce, ale
wymaga spełnienia pewnych warunków, które określono w ostatniej części postulatywnej
pracy.
Spis treści
Wstęp
Rozdział 1. PLANOWANIE BUDŻETOWE JAKO OBSZAR
ZAINTERESOWAŃ FINANSÓW PUBLICZNYCH
1.1. Społeczno-ekonomiczny wymiar planowania w gospodarce
1.1.1. Konieczność przewidywania zachowań uczestników rynku w gospodarce
a reakcje państwa
1.1.2. Polityka gospodarcza jako wymiar umowy społecznej między państwem
a uczestnikami rynku
1.1.3. Instrumenty polityki gospodarczej i kierunki ich wykorzystania
1.1.4. Planowanie gospodarcze jako wyraz interwencjonizmu i realizacji
funkcji państwa
1.2. Miejsce i rola planowania budżetowego w podmiotach sektora finansów publicznych
1.2.1. Sektor finansów publicznych i jego cele
1.2.2. Podsektor samorządowy i jego zadania
1.2.3. Istota i zakres planowania budżetowego w sektorze finansów
publicznych
1.3. Zarządzanie publiczne a planowanie budżetowe w jednostkach samorządu
terytorialnego
1.3.1. Proces zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego a
koncepcja "new public management"
1.3.2. Planowanie jako podstawowy element procesu zarządzania w jednostkach samorządu
terytorialnego
1.3.3. Decyzje w procesie zarządzania w jednostkach samorządu
terytorialnego
1.4. Planowanie strategiczne w procesie zarządzania w jednostkach samorządu
terytorialnego
1.4.1. Istota planowania strategicznego w jednostkach samorządu
terytorialnego
1.4.2. Procedury budowy planu strategicznego jednostki samorządu
terytorialnego
Rozdział 2. PROCESOWE PODEJŚCIE W PLANOWANIU BUDŻETOWYM W
JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
2.1. Budżet jako podstawowy instrument procesu zarządzania i planowania
2.1.1. Istota i rola budżetu w funkcjonowaniu sektora publicznego
2.1.2. Planowanie budżetowe - elementy procesu
2.1.3. Uchwalanie i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego
2.2. Czasowy i przestrzenny charakter planowania budżetowego
2.2.1. Organizacja jednostki samorządu terytorialnego a proces planowania
budżetowego
2.2.2. Konsolidacja budżetu jako układu przestrzennego
2.2.3. Czynnik czasu w procesie planowania budżetowego
2.2.4. Budżet a harmonogram realizacji dochodów i wydatków
2.3. Koncepcja procesowego podejścia do planowania w jednostkach samorządu
terytorialnego
Rozdział
3. INSTRUMENTARIUM PLANOWANIA BUDŻETOWEGO W
JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
3.1. Klasyczne metody planowania budżetowego
3.2. Metody planowania budżetowego a efektywność wydatkowania środków publicznych
3.2.1. Wydatkowanie środków publicznych a efektywność ich alokacji
3.2.2. Przegląd nowoczesnych metod planowania budżetowego i budżetowania w
sektorze publicznym
3.2.3. Techniki analityczne w planowaniu budżetowym
3.3. Techniki planowania i prognozowania
3.3.1. Planowanie scenariuszowe
3.3.2. Możliwości zastosowania technik prognostycznych w procesie
planowania budżetowego
3.4. Współczesne trendy
Rozdział 4. STUDIUM ANALITYCZNO-BADAWCZE FUNKCJONUJĄCEGO SYSTEMU
PLANOWANIA BUDŻETOWEGO W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
4.1. Uwarunkowania formalnoprawne procesu planowania budżetowego
4.1.1. Prawne ramy budżetu jednostki samorządu terytorialnego
4.1.2. Formy organizacyjno-prawne gospodarki budżetowej
4.1.3. Formalnoprawne podstawy realizacji zadań publicznych - ujęcie
przedmiotowe
4.2. Ocena wykorzystania metod planowania budżetowego w warunkach funkcjonującego
samorządu w Polsce - wyniki badań empirycznych
4.2.1. Charakterystyka procedury badawczej
4.2.2. Wykorzystanie metod planowania budżetowego i budżetowania w świetle
przeprowadzonych badań
4.2.3. Ogólna ocena wyników badań w zakresie organizacji i metod
planowania budżetowego
4.3. Dysfunkcje i czynniki ograniczające skuteczność planowania budżetowego
Rozdział
5. MODEL PLANOWANIA BUDŻETOWEGO W
JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
5.1. Determinanty zmian funkcjonalnych w procesie planowania budżetowego
5.2. Zintegrowany model funkcjonalnego podejścia do procesu planowania budżetowego
5.2.1. Cele a zasoby - ujęcie planistyczne
5.2.2. Kierunki zmian w organizacji procesu planowania budżetoweg
5.2.3. Finansowanie zadań - ujęcie modelowe
5.2.4. Integrowanie procesu planowania budżetowego
5.3. Warunki oraz relacje korzyści z wdrożenia rozwiązań modelowych
Zakończenie
Bibliografia
Spis rysunków
Spis tabel
359 stron, B5, miękka oprawa